29.März 2017
Le gouvernement britannique vient officiellement d’activer la procédure de retrait d’un État membre de l’Union européenne, telle que prévue par l’article 50 du Traité sur l’Union européenne (TUE). Cette activation devrait rapidement lancer les négociations de sortie à proprement dites. En effet, jusqu’à présent, l’UE s’était refusée à toute pré-négociation avec le Royaume-Uni, tant que Londres n’invoquerait pas ledit article. Cependant, le Royaume-Uni doit désormais s’attendre à rencontrer de sérieux obstacles sur le chemin de son divorce avec l’UE.
Aujourd’hui, nul ne sait réellement quelle va être la tournure politique des négociations du «Brexit» entre les Britanniques et les Européens. Aussi, seule une analyse des différentes dispositions de l’article 50 peut nous éclairer sur ce qui se produira très probablement ces prochains mois.
L’article 50 du TUE se distingue d’au moins trois manières. Premièrement, il est plutôt court. Cette caractéristique a le mérite d’être soulignée car la plupart des experts ont évoqué, à juste titre, les difficultés pratiques qu’engendrerait tout retrait d’un État membre de l’UE. Deuxièmement, il reste évasif sur l’agenda exact des négociations. Enfin, l’article 50 n’a jamais été invoqué par aucun des pays membres de l’UE. En conséquence, il n’existe aucun précédent sur lequel se pencher.
Voici un extrait des passages clés de cette disposition :
1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l’Union.
2. L’État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l’Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l’Union. (…)
3. Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai.
(…)
En se basant sur les trois caractéristiques soulignées ci-dessus et sur l’analyse du texte de l’article 50, il est possible de faire plusieurs observations. Tout d’abord, il est très difficile de savoir si les négociations de sortie elles-mêmes seront totalement déconnectées des pourparlers qui porteront sur le nouveau statut du Royaume-Uni vis-à-vis de l’Union européenne. En effet, le texte de l’article 50 n’est pas clair à ce sujet (voir ci-dessus). En conséquence, soit les négociations porteront uniquement sur le divorce entre les deux parties. Soit, elles porteront sur le divorce tout en préparant déjà les futures relations entre Londres et Bruxelles (par exemple en élaborant des dispositions transitoires qui faciliteront le passage du Royaume-Uni de son statut de pays membre à celui de partenaire économique privilégié).
En outre, les négociations de sortie devraient achopper sur le règlement financier du divorce. A ce sujet, il faut rappeler que le Royaume-Uni est l’un des principaux contributeurs au budget de l’UE (environ 15 milliards de francs par an). Aussi, les négociations de sortie devront trouver une formule originale pour dégager le Royaume-Uni de ses importantes obligations financières actuelles.
A titre d’exemple, il faudra trouver un terrain d’entente concernant la question de la participation financière des Britanniques à de nombreux programmes européens. Ces programmes sont nombreux et ambitieux (par exemple «Horizon 2020» dont le seul budget se compte en milliards de francs). Aussi, il faut s’attendre à ce que les discussions portant sur la sortie de ses programmes soient compliquées.
D’autre part, la question des droits des citoyens européens résidant au Royaume-Uni au titre de la libre circulation des personnes (et vice-versa) devrait aussi accaparer les négociateurs pendant plusieurs mois. Environ deux millions d’européens bénéficient actuellement de la libre circulation des personnes au Royaume-Uni. En parallèle, plus d’un million de Britanniques résident aussi sur le Continent et environ 800’000 pourraient être bénéficiaires au titre de la libre circulation. Leur destin devra être scellé dans le Traité de sortie conclu entre le Royaume-Uni et l’UE. Compte-tenu de ces enjeux, il faudra là aussi s’attendre à une négociation sans merci. Il est possible que les Britanniques utilisent le sort des nombreux citoyens européens résidant au Royaume-Uni comme monnaie d’échange pour adoucir les conditions de leur sortie.
Par ailleurs, d’autres questions devraient marquer les négociations de sortie. Ce sera le cas de la nature des frontières entre l’UE et les territoires britanniques. Ce sujet sera particulièrement épineux dans le cas de l’Irlande du Nord et de Gibraltar, car il s’agit de territoires semi-enclavés dans l’UE et dont le statut est déjà particulier.
Ce sera aussi le cas des obligations du Royaume-Uni vis-à-vis du personnel britannique des institutions européennes (quel sera le futur statut au sein des institutions? leur régime de retraite? etc.).
Enfin, il faut souligner que l’ensemble des négociations de sortie ne devraient durer que deux ans à compter du moment où le Royaume-Uni actionne l’article 50. Cette période est courte, surtout si l’on compare avec d’autres négociations internationales, dont les enjeux étaient moins élevés. Certes, le Conseil européen pourrait prolonger ce délai mais seulement à l’unanimité de ses membres (voir ci-dessus). Ce scénario paraît incertain.
Prochaines étapes (formelles) :
Le Conseil européen devrait élaborer des lignes directrices pour les négociations de sortie du Royaume-Uni (vraisemblablement lors du Conseil du 29 avril prochain). Les négociations formelles débuteront peu après, soit probablement en mai. En effet, tant l’UE que le Royaume-Uni ont déjà préparé leurs équipes de négociation. M. Michel Barnier, qui présidera la délégation de négociation de la Commission européenne, s’est fixé comme objectif de conclure les négociations de sortie pour octobre 2018. Pour terminer, faute d’accord en mars 2019 et de volonté de prolonger les négociations de la part de l’UE, le Royaume-Uni sortira automatiquement de l’UE (« train-crash Brexit »).
