Die Unionsbürgerrichtlinie regelt die Freizügigkeit und den Aufenthalt von BürgerInnen der Europäischen Union. Die EU ist der Ansicht, die Schweiz müsse früher oder später die Richtlinie übernehmen, die Schweiz hält (noch) dagegen. Im vom Bundesrat präsentieren Verhandlungsergebnis des institutionellen Abkommens wurde die Unionsbürgerrichtlinie nicht erwähnt – jedoch auch nicht explizit ausgeschlossen, d.h. es ist davon auszugehen, dass es sich grundsätzlich um relevantes Recht für die Schweiz handelt. Eine kurze Analyse der politische Debatte zeigt sowohl die Wichtigkeit der Auseinandersetzung der Schweizer Öffentlichkeit mit der Richtlinie, als auch deren Umstrittenheit.
Um die politische Debatte über die Unionsbürgerrichtlinie (UBRL) korrekt analysieren zu können, ist es wichtig, dass die UBRL nicht mit der Unionsbürgerschaft zu verwechseln ist auch wenn in der derzeitigen Debatte teilweise von beiden die Rede ist. Die nicht EU-Mitgliedsländer des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) Island, Liechtenstein und Norwegen (sog. EWR/EFTA-Staaten) haben der Übernahme der UBRL nach langem Zögern zugestimmt, ohne gleichzeitig die Unionsbürgerschaft anzunehmen, welche z.B. auch politische Rechte für ihre Bürgerinnen und Bürger mit sich ziehen würde. Im Fall der Schweiz steht nun ebenfalls die UBRL nicht jedoch die Übernahme der Unionsbürgerschaft, die ergänzende «europäischer Nationalität» die für Bürger der EU Mitgliedstaaten neben nationalen Staatsbürgerschaft Rechte und Pflichten schafft, im Raum. Um diesen Unterschied zu verdeutlichen wird in Deutschland die UBRL auch das Freizügigkeitsgesetz / EU genannt.
Umstrittene Veränderungen durch Annahme der UBRL
Die Unionsbürgerrichtlinie (UBRL), handhabt im Vergleich zu der bilateralen Regelung im Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU (FZA) vor allem drei Themenbereiche grosszügiger, wie ein weiterer foraus Blogbeitrag detailliert eruiert: den vereinfachten Zugang zu Sozialhilfe, das frühere Daueraufenthaltsrecht und die erhöhten Hürden für Ausschaffungen von UnionsbürgerInnen.
Diese drei Punkte wären bei einer Übernahme der UBRL durch die Schweiz politisch hart umstritten. Die gestärkten Rechte der UnionsbürgerInnen provozieren in der Schweiz Abwehrreaktionen. Die Personenfreizügigkeit ist ein innenpolitisch sehr brisantes Thema – obwohl die Zuwanderung aus dem EU28/EFTA-Raum in den letzten Jahren deutlich abgenommen hat. Es lassen sich kaum Sympathisanten für die UBRL in der Schweizer Politik finden.
Die UBRL und das Rahmenabkommen
Wie ist der Bundesrat mit dem sensiblen Thema in den Verhandlungen zum Rahmenabkommen umgegangen? Bereits vor knapp 10 Jahren hat die EU der Schweiz angetragen, dass das Personenfreizügigkeitsabkommen an die Weiterentwicklung des Acquis communautaire anzupassen sei. Das EU Recht hat sich seit 1999 weiterentwickelt und da die EU die Schweiz als Mitspieler eines grösseren Systems sieht, werden die gleichen Spielregeln erwartet. Somit war für Brüssel stets klar, dass die UBRL im Grundsatz Teil des Rahmenabkommen sein solle. Die Schweiz hält jedoch seither dagegen und erklärt die heute geltenden Regel, d.h. das FZA, für genügend.
In diesem Sinne verzichtet die Schweiz seit je her auf die Aufnahme von Verhandlungen zur Übernahme der Richtlinie. Anfang März 2018 hatte der Bundesrat die UBRL als eine der roten Linien seines Verhandlungsmandats erklärt. Dies wurde Anfang Juli 2018 erneut bekräftigt. Der Wunsch des Bundesrates war es, die Übernahme der UBRL im Rahmenabkommen explizit ausgeschlossen zu sehen. Die EU ihrerseits hätte gerne im Rahmenabkommen festgehalten, dass sich die Schweiz zur Übernahme der UBRL verpflichtet. Der Kompromiss: Die Richtlinie wird gar nicht erwähnt. Aufgeschoben ist jedoch nicht aufgehoben! Für die EU ist klar, die UBRL muss früher oder später von der Schweiz in Teilen übernommen werden.
Explosionspotenzial oder lediglich viel Schall und Rauch?
Auch wenn die UBRL bisher vergleichsmässig wenig mediale Aufmerksamkeit erlangte, so hat dieser Streitpunkt ein unglaubliches Explosionspotenzial – vor allem wenn die SVP ihren gewonnen Volksentscheid von 2010 durch die potenzielle erschwerte Ausschaffung von «kriminellen Ausländern» unter Beschuss sieht und mit Trompeten und Pauken ihre «Wahrheiten» verbreiten. Noch ist eine sachliche Diskussion möglich – und diese sollte geführt werden, denn die EU wünscht eindeutig die Übernahme der UBRL.
Der Druck seitens der EU für das über lange Zeit angetragene Anliegen wird steigen. Wie der Bundesrat am 7.12.2018 festgehalten hat, würde der im Rahmenabkommen vorgesehene Streitbeilegungsmechanismus bei Differenzen in Bezug auf die Übernahme der UBRL zur Anwendung kommen. Würde sich die Schweiz wehren, könnte die EU sie mit Ausgleichsmassnahmen strafen. Dank des Rahmenabkommens müssten diese jedoch «verhältnissmässig» sein. Wäre die Übernahme der UBRL wirklich so tragisch wie teilweise behauptet, dann wäre die Schweiz mit dem Rahmenabkommen besser dran diese zu bekämpfen. Vermutlich wären aber die Änderungen weniger weitreichend, als manche dies derzeit befürchten.
Blogreihe Europa: Die Veröffentlichung des derzeitige Verhandlungsergebnis zum institutionellen Abkommen (InstA) ist ein wichtiges Ereignis in den Beziehungen zwischen der Schweiz und der Europäischen Union. Der Bundesrat hat am 7. Dezember 2018 beschlossen, vorerst auf eine Paraphierung des InstA zu verzichten, und den Abkommensentwurf in eine Konsultation zu schicken. Während sich Bundesbern diese Woche erneut mit dem Text befasst, präsentiert Foraus Ihnen eine analytische Blogreihe zu den umstrittensten Fragen rund um das InstA.
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