Der Ständerat will die Bilateralen III einem obligatorischen Referendum «sui generis» und damit dem Volks- und Ständemehr unterstellen, obwohl die Bundesverfassung für diesen Fall kein obligatorisches Referendum vorsieht. Mit diesem Entscheid weicht die kleine Kammer von der verfassungsrechtlichen Referendumsordnung ab, was einen Präzedenzfall für eine willkürliche Ausweitung des Ständemehrs schafft. Die Frage nach der Anwendbarkeit des Ständemehrs sollte strikt nach den verfassungsrechtlichen Kriterien und nicht nach der politischen Bedeutung eines Geschäfts bestimmt werden.

Ein obligatorisches Referendum «sui generis» für die Bilateralen III

In einer Marathondebatte beriet der Ständerat in der vergangenen Herbstsession einen ersten Teil der Bilateralen III. Im Zentrum der Verhandlungen stand die Frage, ob das Vertragspaket zwischen der Schweiz und der EU mit einem obligatorischen Referendum dem Volk und den Ständen zur Abstimmung vorzulegen ist, oder lediglich ein fakultatives Referendum Anwendung finden soll. Der Ständerat entschied sich dafür, die Verträge einem obligatorischen Referendum «sui generis» zu unterstellen (26.023 | Paket «Stabilisierung und Weiterentwicklung der Beziehungen Schweiz–EU (Bilaterale III)»).

Ein obligatorisches Referendum «sui generis» bedeutet, dass ein Staatsvertrag Volk und Ständen zur Abstimmung vorgelegt wird, obwohl die Bundesverfassung (BV) diesen konkreten Fall nicht ausdrücklich vorsieht. Gemäss Bundesverfassung müsste der Staatsvertrag also lediglich dem fakultativen oder gar keinem Referendum unterstellt werden. 

Das Parlament übersteuert verfassungsrechtliche Vorgaben

Art. 140 und 141 der Bundesverfassung legen fest, wann das obligatorische bzw. wann das fakultative Referendum Anwendung findet. Auf Basis dieser Verfassungsbestimmungen hätte die kleine Kammer entscheiden sollen, welche Referendumsart zur Anwendung kommt. Art. 140 Abs. 1 BV zählt abschliessend auf, für welche Fälle ein obligatorisches Referendum gilt: Bei Änderungen der Bundesverfassung, bei einem Beitritt der Schweiz zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften sowie für dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage. Bei den Bilateralen III handelt es sich um keinen dieser Fälle. Auch der Bundesrat und die Mehrheit der Kantone sehen in den Bilateralen III keinen Fall für ein obligatorisches Referendum.

Das Ständemehr über ein «sui generis»-Referendum zu konstruieren, ist problematisch. Denn der Ständerat trifft damit seinen Entscheid in Abweichung von der Bundesverfassung und handelt mit einer gewissen Willkür. Stattdessen sollte die Frage des anwendbaren Referendums als rein rechtliche Frage beantwortet werden.

Ein Entscheid mit weitreichenden Folgen

Das Referendum «sui generis» öffnet Tür und Tor für weitere willkürliche Entscheide des Parlaments. Denkbar wäre, dass künftig auch weitere, nicht dem obligatorischen Referendum unterstehende Staatsverträge – z.B. ein Freihandelsabkommen – Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden. Ein solches Vorgehen ist juristisch unsauber. 

Hinzu kommt, dass jede Abstimmung mit Ständemehr stets zu einer Aufweichung der Stimmgleichheit unter den Abstimmenden führt. Bei einer Abstimmung mit Ständemehr ist die Stimmkraft einer Person aus dem Kanton Appenzell Innerrhoden rund 44 mal grösser als jene einer Person aus dem Kanton Zürich. Vor diesem Hintergrund ist ein vorsichtiger und verantwortungsvoller Umgang mit dem Ständemehr umso wichtiger.

Die Frage rechtlich anstatt politisch beantworten

Im Kern geht es also darum, dass die Bundesversammlung verfassungsrechtliche Fragen rein juristisch beantworten sollte. Denn die Bundesversammlung hat auch noch in weiteren Bereichen die Zuständigkeit, über verfassungsrechtliche Fragen zu entscheiden. So muss sie gem. Art. 139 Abs. 3 BV bei jeder Volksinitiative prüfen, ob die Vorlage zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts widerspricht. Man stelle sich vor, die Bundesversammlung beschliesse, eine Volksinitiative, die gegen zwingendes Völkerrecht wie das Folterverbot verstösst, trotzdem gutzuheissen. Die Empörung wäre riesig. Genauso verhält es sich jedoch auch in der Situation, wenn der Ständerat beschliesst, die Bilateralen III dem Ständemehr zu unterstellen, obschon die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Der Ständerat verlässt seine verfassungsrechtlichen Leitplanken und verstrickt sich in politischen Narrativen.

Majorité des cantons pour les Bilatérales III ? Pourquoi notre Parlement doit répondre à une question juridique, et non politique

Le Conseil des États veut soumettre les Bilatérales III à un référendum obligatoire « sui generis » et, partant, à la double majorité du peuple et des cantons, alors que la Constitution fédérale ne prévoit pas de référendum obligatoire pour ce cas. Par cette décision, la Chambre haute s’écarte de l’ordre référendaire constitutionnel, ce qui crée un précédent pour une extension arbitraire de la majorité des cantons. La question de l’applicabilité de la majorité des cantons devrait être tranchée strictement selon les critères constitutionnels, et non selon l’importance politique d’un objet.

Un référendum obligatoire « sui generis » pour les Bilatérales III

Lors d’un débat-marathon, le Conseil des États a examiné, à la session d’automne dernière, une première partie des Bilatérales III. Au cœur des délibérations figurait la question de savoir si le paquet d’accords entre la Suisse et l’UE devait être soumis au vote du peuple et des cantons par un référendum obligatoire, ou si seul un référendum facultatif devait s’appliquer. Le Conseil des États a décidé de soumettre les accords à un référendum obligatoire « sui generis » (26.023 | Paquet « Stabilisation et développement des relations Suisse–UE (Bilatérales III) »).

Un référendum obligatoire « sui generis » signifie qu’un traité international est soumis au vote du peuple et des cantons alors que la Constitution fédérale (Cst.) ne prévoit pas expressément ce cas concret. Selon la Constitution fédérale, le traité international ne devrait donc être soumis qu’au référendum facultatif, voire à aucun référendum.

Le Parlement passe outre les prescriptions constitutionnelles

Les art. 140 et 141 de la Constitution fédérale déterminent quand s’applique le référendum obligatoire et quand s’applique le référendum facultatif. C’est sur la base de ces dispositions constitutionnelles que la Chambre haute aurait dû décider quel type de référendum s’applique. L’art. 140, al. 1, Cst. énumère de manière exhaustive les cas soumis au référendum obligatoire : les révisions de la Constitution fédérale, l’adhésion de la Suisse à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales, ainsi que les lois fédérales déclarées urgentes dépourvues de base constitutionnelle. Les Bilatérales III ne relèvent d’aucun de ces cas. Le Conseil fédéral et la majorité des cantons ne voient pas non plus dans les Bilatérales III un cas de référendum obligatoire.

Construire la majorité des cantons par le biais d’un référendum « sui generis » est problématique. Car le Conseil des États prend ainsi sa décision en dérogation à la Constitution fédérale et agit avec un certain arbitraire. La question du référendum applicable devrait au contraire être traitée comme une question purement juridique.

Une décision aux conséquences considérables

Le référendum « sui generis » ouvre grand la porte à d’autres décisions arbitraires du Parlement. On pourrait imaginer qu’à l’avenir, d’autres traités internationaux non soumis au référendum obligatoire – par exemple un accord de libre-échange – soient également soumis au vote du peuple et des cantons. Une telle manière de procéder est juridiquement bancale.

À cela s’ajoute que toute votation à la majorité des cantons entraîne toujours un affaiblissement de l’égalité des voix entre les votantes et votants. Lors d’une votation à la majorité des cantons, le poids de la voix d’une personne du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures est environ 44 fois plus grand que celui d’une personne du canton de Zurich. Dans ce contexte, un usage prudent et responsable de la majorité des cantons est d’autant plus important.

Répondre à la question en droit plutôt qu’en politique

Au fond, il s’agit donc de ceci : l’Assemblée fédérale devrait répondre aux questions de droit constitutionnel de manière purement juridique. Car l’Assemblée fédérale a aussi, dans d’autres domaines, la compétence de trancher des questions de droit constitutionnel. Ainsi, selon l’art. 139, al. 3, Cst., elle doit examiner pour chaque initiative populaire si le projet viole des règles impératives du droit international. Imaginons que l’Assemblée fédérale décide de déclarer valable malgré tout une initiative populaire qui viole le droit international impératif, comme l’interdiction de la torture. L’indignation serait immense. Or, il en va exactement de même lorsque le Conseil des États décide de soumettre les Bilatérales III à la majorité des cantons alors que les conditions constitutionnelles ne sont pas remplies. Le Conseil des États quitte ses garde-fous constitutionnels et s’empêtre dans des récits politiques.

Cette version du billet est une traduction automatique générée à partir de l’original. Le billet original est rédigé en allemand. Seule la version originale fait foi.

A cantonal majority for the Bilaterals III? Why our Parliament must answer a legal, not a political, question

The Council of States wants to subject the Bilaterals III to a mandatory referendum “sui generis” and thus to a double majority of the People and the Cantons, even though the Federal Constitution does not provide for a mandatory referendum in this case. With this decision, the upper house departs from the constitutional rules on referendums, setting a precedent for an arbitrary extension of the cantonal majority. Whether the cantonal majority applies should be determined strictly according to the constitutional criteria, and not according to the political significance of an item of business.

A mandatory referendum “sui generis” for the Bilaterals III

In a marathon debate during last autumn’s session, the Council of States deliberated on a first part of the Bilaterals III. At the heart of the deliberations was the question of whether the package of agreements between Switzerland and the EU must be put to the vote of the People and the Cantons by way of a mandatory referendum, or whether only an optional referendum should apply. The Council of States decided to subject the agreements to a mandatory referendum “sui generis” (26.023 | Package “Stabilisation and development of Switzerland–EU relations (Bilaterals III)”).

A mandatory referendum “sui generis” means that an international treaty is put to the vote of the People and the Cantons even though the Federal Constitution (Cst.) does not expressly provide for this specific case. Under the Federal Constitution, the treaty would therefore only be subject to an optional referendum, or to no referendum at all.

Parliament overrides constitutional requirements

Articles 140 and 141 of the Federal Constitution determine when the mandatory and when the optional referendum applies. It is on the basis of these constitutional provisions that the upper house should have decided which type of referendum applies. Article 140 paragraph 1 Cst. lists exhaustively the cases subject to a mandatory referendum: amendments to the Federal Constitution, Switzerland’s accession to organisations for collective security or to supranational communities, and emergency federal acts without a constitutional basis. The Bilaterals III fall under none of these cases. Neither the Federal Council nor the majority of the cantons see the Bilaterals III as a case for a mandatory referendum.

Constructing a cantonal majority by way of a “sui generis” referendum is problematic. In doing so, the Council of States takes its decision in deviation from the Federal Constitution and acts with a degree of arbitrariness. Instead, the question of the applicable referendum should be answered as a purely legal question.

A decision with far-reaching consequences

The “sui generis” referendum opens the door wide to further arbitrary decisions by Parliament. It is conceivable that, in future, other international treaties not subject to the mandatory referendum – a free trade agreement, for example – would also be put to the vote of the People and the Cantons. Such an approach is legally unsound.

In addition, every vote requiring a cantonal majority invariably dilutes the equality of votes among voters. In a vote requiring a cantonal majority, the voting weight of a person from the canton of Appenzell Innerrhoden is around 44 times greater than that of a person from the canton of Zurich. Against this background, a cautious and responsible use of the cantonal majority is all the more important.

Answering the question legally rather than politically

In essence, then, the point is that the Federal Assembly should answer constitutional questions in purely legal terms. After all, the Federal Assembly also has the competence to decide constitutional questions in other areas. Under Article 139 paragraph 3 Cst., for instance, it must examine for every popular initiative whether the proposal infringes mandatory provisions of international law. Imagine the Federal Assembly deciding to declare valid, nonetheless, a popular initiative that violates mandatory international law such as the prohibition of torture. The outcry would be enormous. Yet exactly the same applies when the Council of States decides to subject the Bilaterals III to a cantonal majority even though the constitutional requirements are not met. The Council of States is abandoning its constitutional guardrails and becoming entangled in political narratives.

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